关于全州企业国有资产管理情况的

调研报告

——2022年9月19日州十五届人大常委会第八次会议上

州人大常委会调研组

州人大常委会：

根据州人大常委会2022年工作安排，7月26日至8月1日，州人大常委会党组副书记、副主任李元兴带领州人大常委会调研组，深入格尔木市、德令哈市、乌兰县、都兰县、大柴旦行政区，通过听取汇报、实地查看、座谈交流、查看账目等方式，对各地区企业国有资产管理情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、企业国有资产管理总体情况

从调研情况来看，近年来，全州各地高度重视企业国有资产管理工作，认真贯彻落实中央和省州委决策部署，在深化国企改革、规范企业治理、优化产业布局、强化资产管理、加强党的建设等方面做了很多工作，有力促进了全州企业国有资产的安全完整和保值增值。

（一）国企改革成效明显。一是制度规划体系逐步健全。编制《海西州国企改革三年行动实施方案(2020—2022年）》《海西州国有资本“十四五”发展规划》，明确国有企业改革的目标方向、任务举措，国企改革不断走深走实，国有企业的内生动力、发展活力和整体实力不断增强。二是企业混改质效初步显现。鼓励引导国有企业通过股权投入、合作开发等形式引进优质国有和民营企业，放大国有资本功能，提高经营效率。目前州属出资企业海西国投和柴达木农垦共有国有全资公司17户、国有控股公司13户、国有参股公司16户。三是国企减负有序推进。推进国企“瘦身健体”，完成都兰县人民电厂、香加水电站、海西州建设住房投资有限公等“僵尸企业”清理工作，实施国企退休人员和党员社会化移交管理，解决青海油田遗留的社会职能问题，完成国企职工家属区“三供一业”分离移交工作。

    （二）治理结构不断规范。一是公司制改革成效明显。出台《关于全面完成国有企业公司制改革的工作方案》，完成全州10户全民所有制企业公司制改革工作。法人治理结构进一步完善，明确股东大会、董事会、监事会、经理层职权范围，理顺出资人职责，构建了科学规范、制衡有效的企业运转模式。二是经营管理制度逐步完善。推进市场化用工机制和公开招聘制度，建立实施以签订劳动合同为主的管理模式，推动薪酬制度改革和经营业绩考核，实行国有企业负责人按考核结果兑现薪酬，不断激发了企业发展动力。三是董事会建设不断强化。按照企业外部董事占多数的改革目标，拓宽董事来源渠道，优化董事会结构，选派专业人员担任出资企业外部董事，依法委派、任职监事会成员，推动出资企业职工参与公司治理。

（三）产业布局逐步优化。一是资产规模不断壮大。各地区根据《关于推进党政机关事业单位经营性资产集中统一监管的实施方案》，积极推动党政机关事业单位投资兴办、管理、挂靠的各类经营性企业统一纳入国资监管范畴。如海西国投已全部完成了海西宾馆、阳光驾校、柴达木宾馆、州汽车运输总站等10家州级国有企业经营性资产统一监管工作，壮大了国资平台的规模和实力。二是产业结构有序调整。推动国有资本向具有竞争力的优势产业和新兴产业聚焦，充分利用各自资金、市场技术、人才资源等优势，取长补短，整合资源，优化资本布局，促进资源整合。如格尔木市农垦集团、格尔木投资控股公司、盐湖城投资开发公司等通过参股、受让股权、认购股权、设立子公司、引进民营企业等方式，不断丰富产业业态，促进企业多元化发展。

（四）监管质效不断提升。一是对外投资监督不断强化。制定出台《海西州国资委出资企业投资监督管理办法》，实施投资项目负面清单和法律顾问制度，加强对外投资备案管理，有效降低决策失误率。格尔木市制定《国有企业出资人监管权力和责任清单》，加强市管企业“三重一大”事项事中、事后监督管理，实现监管工作向管资本转变。二是风险管控不断加强。聚焦重点领域和关键环节，加强风险防控能力建设和内控体系建设，加强国有企业安全生产指导监督和重点行业领域风险隐患排查，为国有企业生产经营创造良好社会环境。格尔木市实行重点企业债务风险动态管理，积极开展国企债务化解工作，把牢防范风险的底线。三是资产管理基础不断夯实。各地不断健全完善企业国资统计体系，汇总上报资产、财务、工资等统计报表，及时开展国有企业产权统计，严把资产配置、处置等关口，有力提升了企业国有资产管理的科学化、规范化水平。

（五）党的建设不断夯实。一是党组织覆盖全面加强。海西国投和柴达木农垦2家州属出资企业成立党委，在集团和子公司设立党总支和18个党支部，实现党的领导和公司治理有机统一。格尔木将市管企业党支部划转至市国资委党总支开展统一管理，现市国资委党总支下设7个支部，国企党建工作进一步加强。二是党组织作用充分发挥。明确党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，落实党“把方向、管大局、保落实”的领导作用，把党组织研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序，确保党的领导融入企业治理各环节。三是加强支部标准化规范化建设。开展“党建入章程”工作，督促国有企业建立健全党组织，高标准、严要求开展“三会一课”和主题党日活动，深度推进党建工作和生产经营深度融合、同频共振。

二、存在问题

目前全州企业国有资产管理工作仍存在一些差距，主要有：

（一）国有资产整体效益偏低。一是核心竞争力不强。国有企业对外投资大部分集中在传统领域，对一些市场前景好、利润率高的产业项目参与不高，投资回报偏低。大部分国有企业生产经菅模式单一，产品加工技术落后，创新能力不足，处于亏损状态。二是主营业务不突出。部分州、市县监管企业投资分散，新投项目无法产生经济效益，原有项目多由原国有企业改制划转而来，经营状况差，收入难以维系公司发展。企业普遍存在大量低效经营资产和低收益股权投资，造成企业自身造血功能不足。三是市场化程度偏低。国有企业普遍承担了城市基础设施建设和政府公益性投资项目，大量资产不能创造效益且还要产生折旧维修等费用，降低了企业的利润。海西国投代垫了应由政府承担的债务还本付息资金共14.11亿元，目前财政尚未拨付垫付资金。

（二）现代企业制度建设缓慢。一是公司化管理不尽规范。在企业运营过程中，股东会、董事会、监事会和经理层的职能作用发挥不够，集体议事决策机制不健全，行政化管理色彩较重。二是选人用人机制滞后。在管理层及工作人员的选任招聘和薪酬标准上，受行政干预较多，市场化选人用人机制落实不到位。人才队伍建设缺乏系统性、科学性，外部董事的选聘、培训、评价机制不健全，专业人才数量不足。三是约束激励机制还不健全。绩效考核评价体系和薪酬激励机制比较粗放，还未形成符合国有企业特点，能够客观、全面、及时衡量领导人员工作能力和业绩表现的考评体系和中长期激励手段。四是监督机制有待完善。大部分企业监事会成员多为兼职，且变动频繁，出资人、董事会、经营管理者之间的制衡机制还未完全形成，内部监督有缺项。

（三）风险管控仍需加强。一是存在债务违约风险。目前全州国有企业资产负债率普遍较高，海西国投、格尔木市国投、德令哈市国投等企业面临高额还本付息期，企业盈利能力难以支撑债务偿还，企业财务负担过重。二是存在司法风险。部分企业对外借款逾期率高，清收手段单一，且应收账款中政府拆借占比较大，造成项目建设资金短缺，存在农民工工资拖欠和工程款支付滞后后被起诉的现象。二是企业融资存在困难。部分国有企业营业收入、利润低，信用评级低，同时缺少可为融资提供有效增信的资产和抵押物，导致企业融资受到限制，直接影响了企业对债务风险的可控度。四是资产权属存在争议。如柴达木农垦集团实际土地面积154.6万亩，目前七家农牧场仍有国有土地争议40件，还有面积29.07万亩的土地没有进行确权登记发证。

（四）资产管理基础薄弱。一是监管力量不足。随着全州国有企业的不断发展壮大、国资监管工作日益繁重，目前企业国有资产的管理职能主要由国资委国资科承担，州国资委目前现有行政编制副主任2名，科长1名，事业编制人员1名，还需承担其他工作，各市县普遍缺少专职工作人员，在编人员严重缺乏，很多工作无暇顾及。二是专业化程度较低。企业国有资产监管工作是一项综合性的工作，需要懂市场、懂经济、懂企业管理的人才，而全州国资监管工作人员专业化知识有限，监管经验缺乏，与日益繁重的企业国有资产管理任务不相匹配。三是监管职能发挥不够。当前全州国有资产集中统一监管体系还不健全，统一的监管制度、方式、统计标准等还未建立，部分市县国资监管职能还未明确，监管主体还未统一，企业国有资产监管工作还有差距。

三、下一步工作建议

为进一步做好企业国有资产管理工作，确保国有资产保值增值，国有企业做优做大做强，现提出以下意见建议：

    （一）进一步提高国有资本运营效益。一是明确国有资本功能定位和布局方向。加强对现有股权投资、战略投资、财务投资等各类投资效益的分析、研判、评估，积极打造主营优质业务，加大向新材料、新能源、文旅产业、现代服务业等高成长性、高回报行业的投资，不断提高投资效益。二是推进国有资本整合重组。坚持市场化、多元化发展理念，加快内部资源向主业和核心子企业集聚，逐步通过股权运作、资源重组、资本整合和有序进退等，逐步退出不符合公司战略方向、低效劣质的投资，积极促进国有资本、集体资本、非公有制资本等交叉持股，相互融合。三要推动国有企业改革创新。持续推进国有企业公司制改革，积极探索国企混改新思路，提高企业创新发展能力和自主经营管理能力，不断提高企业核心竞争力。

    （二）进一步健全完善现代企业制度。一要完善公司法人治理机制。持续深化国有企业内部制度改革，强化董事会建设，发挥董事会的议事决策作用。加强监事会建设，发挥监事会的监督作用和企业“三重一大”决策事项中的程序性把关作用。探索国有企业职业经理人制度，畅通国有企业经营管理者与职业经理人身份转换通道。二要改进绩效考核和激励机制。完善绩效考核办法，优化考核指标，改进考核方式，从薪酬分配、绩效考核、员工晋升等方面探索建立更加科学、系统的激励机制，不断增强企业内生发展动力。对企业高级经营管理人才、紧缺型专业技术人才和职业经理人等，运用市场化的薪酬考核分配办法。三要深化国有企业内部选人用人机制。健全企业管理人员公开招聘、竞争上岗、培养选拔等制度，拓宽选人用人视野和渠道。建立完善国有企业管理人员职务能上能下、员工能进能出、薪酬能高能低为核心的内部用人制度。

（三）进一步强化企业国有资产监管。一要健全国有资产监管机构。加强国有企业监管队伍建设，增加人员编制，注重能力提升，培养一批懂市场、懂经济、懂管理的国资管理专业人才，推动国资监管向更加专业化、精细化发展。二要转变国有资产监管方式。加快建立以管资本为主的国有资产监管模式，制定国有资产监管权责清单，凡未列入监管清单的事项，一律由企业依法自主决策，推进简政放权，管好资本，放活企业，使国有企业真正成为独立的市场主体。三要完善国有资本经营预算管理制度。推进经营性国有资产集中统一监管，稳步将行政事业单位下属的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。完善国有资本经营预算制度，严格执行国有资本收益上缴相关规定，确保国有资产保值增值。

（四）进一步防范化解各类风险隐患。一要健全风险防控应对机制。健全企业内部监督机制，严格落实“三重一大”决策制度，建立健全国有企业风险防控工作体系，突出防范投资、市场、财务、廉政等方面的风险。完善出资人监督、纪检监察、审计监督相结合的立体监督工作机制。二要保障企业财务平稳运行。建立健全应收应付账款内部动态管理机制，对公司应收应付款项全面梳理，对已到期应收应付款进行催收和支付，必要情况下可采取法律途径予以追回。加强法律事务管理，同时重视合同履约管理和事后监督，积极维护好公司合法权益。三要加强企业融资工作。进一步优化融资结构，打破以传统银行融资、财政资本债务融资等方式的局限性，积极引入多元化的新型融资模式，将政策性融资、银行贷款与债券、股权融资等融资方式相结合，及时弥补企业资金缺口。