关于全州2020年度国有自然资源资产管理情况的调研报告

——2022年4月28日州十五届人大常委会第六次会议上

州人大常委会调研组

州人大常委会：

根据工作安排，州人大常委会调研组深入全州各个地区，通过听取汇报、实地查看、座谈交流等方式，对各地国有自然资源资产管理情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、国有自然资源资产管理情况

（一）自然资源总量可观。截止2020 年底，全州国有土地面积3005.30万公顷，其中：国有耕地面积3.01万公顷,国有种植园地面积 5.17万公顷，国有林地面积64.12万公顷，国有草地面积1210.23万公顷，国有湿地面积138.27万公顷，国有商业服务业用地0.26万公顷，国有工矿用地面积3.05 万公顷，国有住宅用地面积0.53万公顷，国有公共管理与公共服务用地面积 0.29万公顷，国有特殊用地面积0.19万公顷，国有交通运输用地面积4.27万公顷，国有其他土地面积 1490.11万公顷。共发现各类矿产111种，占全省的81.02%。多年平均水资源总量为181.14亿立方米。整合优化后共有自然保护地18个，面积1447.10平方千米。野生动物共196种，其中列为国家一级保护动物有16 种。2020年，国有建设用地出让价款39042.88万元，矿业权出让成交总收益6311万元，收缴水资源费780万元。

（二）制度约束逐步趋紧。落实耕地保护责任，将耕地保有量、基本农田保护和年度土地利用计划管理目标责任层层分解到各市、县、行委，逐级签订《耕地保护目标责任书》和《基本农田保护协议书》，形成全州耕地保护合力。落实《矿产资源法》《青海省矿产资源管理条列》《海西州蒙古藏族自治州矿产资源管理条例》等法律法规，规范采矿权审批登记，执行招拍挂出让制度，强化对矿产资源开发的利用和保护。强化水资源“三条红线”管控，落实取用水许可制度，制定全州用水总量控制指标和用水计划，建立河湖长制信息管理服务系统，实现三级责任河湖（库）长管理全覆盖。公开招聘公益林管护员和草原管护员，完善上岗巡护与绩效考核办法，形成长效机制。建立生态环境损害赔偿制度，出台《海西州生态环境保护工作责任规定（试行）》《海西州生态文明建设目标评价考核办法（试行）》《海西州党政领导干部生态环境损害责任追究实施办法（试行）》等地方性法规和政策举措，严格落实环保“四员”工作机制，任命一批生态环保督察专员和生态环保参事，加强了生态保护监管队伍建设，初步搭建起生态文明制度体系的“四梁八柱”。

（三）管理方式趋于规范。严格执行《工业项目建设用地控制指标》《协议出让国有土地使用权规范》《建设项目工程用地标准》等标准要求，不断健全规范经营性用地、工业用地使用权招标拍卖挂牌出让、划拨用地公示制度，从严核定用地投资强度、容积率、建筑系数等相关土地利用控制性指标。加快推进木里矿区治理，筹措生态整治工程资金12.3 亿元，采取“一坑一策”因地因势开展治理，木里矿区 10 个矿井主体治理工程如期完成。开展草原资源生态监测，在全州布设样地，指导草原保护、建设和利用，为科学评价草原生态效果奠定基础。借助“柴达木绿色找矿大会战”等契机，鼓励企业积极加大矿区周边及深部地址找矿力度，扎实推进绿色勘察开发。加大对《矿产资源法》《海西蒙古族藏族自治州矿产资源管理条例》等相关法律法规的宣传力度，不断规范盐湖资源开发管理秩序，促进资源开发利用全面、协调、高效和可持续发展。通过“两代表一委员”环保直通车，海西环保微信公众平台、官方微博、门户网站、“12369”环保举报平台等，及时发布环境保护热点新闻，切实提高环境保护法律法规宣传力度。

（四）监督力度不断加强。各地统筹开展城乡建设用地增减挂钩工作和占补平衡工作，积极拓展补充耕地途径，扎实开展土地整治项目、土地开发整理类续建项目、高标准基本农田建设项目、增减挂钩项目、耕地占补平衡项目，格尔木市郭勒木德镇被列为全域土地综合整治与生态修复工程试点。加强矿产资源勘查开采监管和生态治理，建立了从矿权审批、延续、绿色勘查、绿色矿山建设、开发利用、矿山恢复治理等整个流程的监督管理长效机制，形成了多部门参与，全社会监督执法的有效合力，提升了矿产资源管理能力。在全省率先制定了绿色矿山建设标准，绿色矿山建设走在全省前列。按照“谁开发、谁保护、谁治理”原则，签定《矿产资源勘查开采监督管理目标责任书》，督促企业依据《矿山地质环境保护与土地复垦方案》，加强对矿山开发过程中的生态环境治理。开展严打专项整治活动，加大对乱砍滥伐林木、乱侵滥占林地、乱捕滥猎野生动物、非法占用和破坏湿地等违法犯罪活动的打击力度，有效保护了森林和野生动植物资源安全。加强对草地鼠虫害、退化、沙化的治理，有效控制了草原鼠虫害、退化、沙化的扩大和蔓延。因地制宜地做好湿地生态环境的修复和重建规划，进一步提升湿地公园生态环境质量。格尔木市通过招聘湿地生态管护员，在唐古拉山地区及城市周边鱼塘、湖泊、河流、北五区片区河滩湿地等进行巡护检查，有效加强了湿地资源保护力度。

（五）管理效能逐渐显现。编制完成《海西州第三轮矿产资源总体规划》，全州七个市（县）、行委的矿产资源总体规划已在全省率先发布实施。积极推进海西州永久基本农田划定举证工作，编制永久基本农田划定工作方案，为全面完成生态保护红线划定和国土空间规划编制奠定了基础。开展饮用水水源地环境保护专项行动，推进地表水及饮用水源地水质监测、河湖长制评估检查和日常监督检查工作，持续改善饮用水质量。加大对大气污染防治力度，督促重点工业污染源实现达标排放。强化土壤污染源头控制，为全州村庄及定居点实施环境综合整治，配备生活垃圾收集处置设施，全面改善环境卫生现状。组织实施国土绿化提速三年行动，开展青海祁连山生态保护与建设综合治理、沙漠化土地封禁保护、三北防护林工程等重点项目，2020年度完成国土绿化任务19.29万亩，其中人工造林4.1万亩，封山育林6.86万亩，森林经营8.33万亩。推进节水技术改造，加强灌区水毁工程修复、干支渠防渗、小型农田渠系配套、节水灌溉等节水改造项目建设力度，健全节约用水硬件设施体系，提升用水效率。

二、国有自然资源资产管理存在的主要问题

（一）管理体系不健全。尽管自然资源资产市场已经逐步形成并发展起来，但产权交易主体不够丰富，竞争规则、交易规则等还不完善，自然资源产权交易市场发育迟缓，资源配置仍然主要靠行政手段实现，还处于“政府部门为主体、市场参与较少”的局面。自然资源管理体制不健全，对部分资源的开发开采没有统一规划，缺乏协调联动机制。自然资源管理部门之间职责交叉重复，条块分割、多头管理、沟通不畅问题比较突出。生态文明制度体系相关配套制度及其具体实施细则不健全，真正落细落实落地还存在较大差距。受体制机制因素影响，个别部门机构设置“一对多”现象突出，加之人员流动频繁，致使个别工作推进进度缓慢或者是无法及时有效开展。

（二）执法力量薄弱。由于海西地缘广阔，自然资源分布广泛，种类丰富，各地区自然资源部门承担自然资源保护和管理任务繁重，但各地普遍存在缺机构、缺编制、缺人员、缺设备现象，导致管理机构和队伍相对薄弱，执法能力较低，存在监管盲区。林草监测和监理体系建设滞后，监理机构普遍与草原站合署办公，没有专业执法人员，监督执法没有执法权，造成工作被动。全州环境监测等专业监管力量薄弱，人才结构失衡，人才培养途径单一，人员流动性大。科技支撑能力弱，科研、技术推广和生态治理方式等还不完全适应新形势的发展要求。

（三）资源管理基础支撑不足。国有自然资源资产管理标准和规范不统一，致使国土数据与林草等部门数据和土地类别不一致，且存在自然资源底数交叉，“一地两证”、“一地多证”等情况，统一确权推进困难。机构改革后人员、职能划转尚未到位，监管职责难以落实。如草原监督管理职责已划转至林草部门，部分林草登记移交资料中权属来源材料、登记原因文件、权籍调查成果、审核材料等缺失严重，导致部分程度上存在监管缺位。林草等方面基础设施建设滞后，林草病虫害防治项目资金不足，造成配套设施缺乏，管护困难，影响了防治工作效果。环保专项资金投入不足，环境应急能力建设、信息化建设滞后，现代科技技术利用不足。

（四）资源综合开发利用率低。柴达木盆地各类资源总量可观，但是由于受到市场变化和技术瓶颈等问题的影响，无序开采、粗放开采，甚至野蛮开采造成资源浪费，以及长期占而不开，资源处于闲置状态等现象较为普遍。造成资源的无效配置，严重拖延了资源开发进程。资源的开发利用水平比较低，企业的超规模生产和产能不达标问题突出。采矿企业大都是小型个体私营企业，生产技术和管理水平不高，企业一味追逐市场红利，不按开发利用方案进行资源开采，存在浪费和破坏资源现象，导致资源可持续保障趋紧。

三、下一步工作建议

（一）尽快理顺自然资源管理体制。明确机构与职责，整合土地、矿产、林草、水利等国有自然资源资产管理职能，解决国有自然资源资产多头管理、监管盲区等制度不健全问题。坚持以土地要素为载体，以自然资源产权实际权益主体利益保障为核心，形成更为有效的自然资源行政监管制度，提高自然资源管理的协同性、统一性和有序性。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，强化资源环境承载能力监测预警机制，完善生态环境损害责任终身追究制制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度。突破土地、林业、水、矿产等各类自然资源要素各自管理的现状，建立健全自然资源统筹管理制度，结合山水林田湖这一生命共同体建设的要求，探索完善自然资源资产监测、评估方法体系，并开展每年度资源资产调查与评估工作。

（二）夯实自然资源管理基础。制定统一规范国有资产产权登记、资产统计、产权界定、产权纠纷调处、产权交易与划转、资产评估与分析等方面基本制度，为实现国有自然资源资产规范化管理提供科学、合理、切实可行的依据和基础保障。统筹研究、妥善协调解决好相关自然资源主管部门之间耕地、林地、草地等资源统计数据不一致问题。积极探索建好建实主要自然资源资产实物量核算帐户，真实反映全州主要自然资源资产家底及其变动情况，为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。推进自然资源资产基础数据信息库平台建设和数据共享公开，为自然资源统筹管理提供基础与支持。

（三）加强自然资源管理执法力量。进一步健全监管体系，将人大、行政、司法、审计和社会监督作用结合起来，形成监管合力，建立自然资源资产管理考核评价体系，开展自然资源离任审计、损害责任追究等。切实抓好执法检查工作，高度重视违法案件查处和整改工作，落实动态巡查力度，实现对自然资源违法行为的早发现、早制止、早查处，提高执法工作效率。重视和加强自然资源资产管理专业化人才队伍建设，加大人才培养、培训、引进力度，增强专业人才支撑。加强自然资源资产管理监测技术装备和能力建设，借用专家智库等第三方平台，充分运用现代科技手段和法治方式提高监测能力、管理质量与工作效率。加强自然资源资产管理必要经费支持，确保生态文明建设重点项目扎实有序推进。

（四）促进自然资源集约高效利用。坚持保护优先、集约利用的原则，正确处理资源保护与开发利用的关系，发挥市场配置资源的决定性作用，切实提高自然资源综合配置效率。建立自然资源优化配置制度，积极探索自然资源用途管制制度，在界定产权主体的前提下，构建多元化的自然资源市场体系，推进包括集体建设用地流转、水权交易等更多类型集体所有权的自然资源市场交易。严格按照《自然资源违法行为查处工作规程》要求，规范自然资源违法案件查处工作。